一、现状
（一）基本情况
据统计，1992-2006年，开发区拆迁房屋80多万平方米，还建面积50多万平方米。仅2007年，开发区拆迁面积就达30多万平方米，启动的拆迁项目22个，总计户数1474户，总拆迁面积约37.49万m2，兴建和完成的还建楼项目8个，总计30.3万m2，其中，黄金山工业新区拆迁还建楼分别启动了王太、金山、四棵及张冲四处还建点。
（二）主要做法
当前，开发区主要有六种拆迁还建方式：（1）还基自建。指征地后规划一块土地给农民，由农民自拆自建；（2）定向购买。指开发商根据开发区还建工作的需要，定向建设还建楼，建成后由开发区向开发商支付建设费用的一种还建方式；（3）土地换资金。即还建房建成后，开发区将部分购房款以土地充抵的方式支付给开发商的一种还建方式；（4）定额支付。即开发区按建筑每平米单价包干的形式，将还建房交给开发商代建，并由开发区分期付款进行还建；（5）开发式拆迁。即规划一定的拆迁面积，由开发区委托开发商、街办或社区负责拆迁还建，并对还建后拆迁范围内的剩余土地实施配套建设；（6）货币补偿。指农民按拆迁房屋面积大小，将拆迁房屋置换成现金。
（三）面临形势。
1、拆迁还建任务重。开发区拆迁还建工作量还在逐年递增，特别是黄金山工业新区大面积农村集体用地的征地拆迁工作量大、面广，为促进发展、加快开发建设步伐，并使私房拆迁户得到妥善安置，更多的群众住房条件得到改善，开发区拆迁还建的任务十分艰巨。
2、政策依据不足。开发区管委会和金山街办分别制定出台了《黄金山工业区拆迁补偿安置试行办法》、《金山街道办事处房屋拆迁补偿安置管理实施细则》两个政策性文件，可以说是顾及了绝大多数群众利益的，但依然有极个别群众甚至党员干部抵制，而且有关部门在严格对照国家出台的一些法规后，认为这两个文件存在制订没有法律依据的问题，导致开发区在拆迁还建工作上存在“只做不说”和随时面临诉讼的风险。
3、遗留问题多。2007年开发区还建楼办证、接待群众上访、行风热线反映事项的回复和处理达97批次，并开展专项拆违大行动4次，拆除违章建筑560户、4万多平米。总体上看，拆迁信访及反馈量呈逐年增加的态势，违章建筑管理难度加大。
二、存在问题及原因
1、观念认识问题。一是农民的保守思想。并不是所有农民都愿意住进公寓小区。二是农民的攀比观念。农民往往由攀比而产生的公道要求甚至可能成为他们在与拆迁单位谈判中最主要的诉求。三是拆迁工作人员的急进情绪。四是拆迁工作人员的应付态度。
2、拆迁主体问题。一方面，政府由于急于引进项目、急于发展的心理，作出了许多利益上的让步和牺牲，将成片集体土地征用，拆除土地上所有房屋设施，然后再将土地出让给开发商等，实行“净地出让”（俗称的熟地）；另一方面，政府代替拆迁人直接参与拆迁，所有的房屋拆迁协议几乎都是政府出面签订的，这样政府既作裁判员又作运动员，拆迁矛盾激化后，政府立即处于前台，政府无论是妥协还是强硬都处于两难的尴尬境地。
3、拆迁手段问题。一是在行政手段上。对极少数在拆迁工作中漫无边际要价、胡搅蛮缠的没有强制执行的手段，采取断电断水、拆驳骚扰等手段也不合情理，往往以构建和谐社会为由，满足他们的要求而告终，这样做负面影响很大，造成工作越来越难、越来越被动。二是在法律手段上。一来相较于有法律明文规定的规则，农民较为自由；二来农民懂得联合其他被拆迁农民组成上访或上诉群体的作用；三来在面临即时或者紧急的情形时农民往往不惜以生命为要挟。三是在市场手段上。现实之中拆迁公司却经常需代替行政机关发挥某种强势作用，造成农民不相信房屋拆迁的公正性，一旦拆迁矛盾过激闹还可能会造成意外性伤害事故，甚至发生人为性的恶性事件。
4、拆迁依据问题。一是拆迁法律统一性较差。《物权法》对房屋拆迁的法律性质作出了比较明确的界定，但常用的是国务院颁布实施的《城市房屋拆迁管理条例》。该《条例》仅属于法规级别，由于立法层面的不足导致拆迁依据的争议时有发生，出现上下法规不一致问题。二是公共利益与商业拆迁的区分性不清。《条例》没有区分公益拆迁和商业拆迁，混淆了国家行为与企业行为，两种不同性质的行为所产生的法律关系，运用同一法律制度调整。三是现行拆迁程序的操作性不强。拆迁纠纷的处理程序冗长且复杂。
5、补偿方式问题。一方面，被拆迁户对还建地段褒贬不一，而且在还建补偿上，一次性将土地补偿费直接支付给农民，但为数不少的农民领取土地补偿资金后，不是直接用于改善生产生活条件，而是用于购买奢侈品，有的甚至用于赌博；另一方面，在还建补偿中开发区本身仍存在着代价较高的问题。开发区2007年用于拆迁还建完成投资2亿余元，支付资金达1.5亿元，占全区财政收入3.1亿元的50%。同时，开发区实行预征土地每年每亩给予400元耕种补贴和对拆迁户中男年满55周岁、女年满50周岁的家庭成员每月发放不低于80元养老保障金等奖励与扶持政策，以及对拆迁户子女上大学给予补助等政策，仅2007年黄金山工业新区发放“三费”达880多万元。
6、保障机制问题。一是违章管理不严。在征地拆迁中，有的上访户因特殊困难，“放宽政策”、“有情操作”，多拿点钱走人，甚至“三支人员”、机关党员干部都想在拆迁中“捞一把”，特别是一些党员干部带头参与违章建筑的行为，在基层起到了推波助澜的极坏影响。二是配套保障不全。在过渡房保障上，我们提倡现房安置，努力实现零过渡，但在实际工作中，往往采取的安置方式是以期房过渡为主，现房过渡为辅，以致拆迁时间越长，拆迁安置矛盾越多，拆迁成本越高；在生活保障上，相当一部分被拆迁农户是以农业生产为主的，也有少数城区居民依靠少量房屋出租维持生计的。三是协调发展不够。当前，开发区提出了促进集体经济发展、支持群众就地打工就业、支持农民用土地入股等办法，但群众还不能切实感受到发展带来的好处。
三、对策与建议
1、拆迁主体多元化。一是政府指导下的群众自拆自建。可采取“一事一议”的办法，同拆迁户或村民组织进行算帐对比，使他们了解拆迁成本和配套设施建设投入，共同协商制定占地和配套费筹集办法，提出自拆自建的拆迁方案，并由拆迁户或村民组织与街办（镇）政府签定拆迁协议书。二是政府主导的行政拆迁。对于为公共利益建设而进行的征地主体是政府，拆迁属于行政行为，政府可通过加强对被拆迁农民的保障，建立和完善补贴制度，处理好后续行为如做好房屋拆迁后、新房建成前这段时间农民的生活安置工作等措施实施拆迁，做到在不违反国务院有关法规规定的情况下确定拆迁补偿的最低价并结合市场价进行浮动，并优先安置失地农民就业。三是政府监督的市场拆迁。对于商业性质的房地产开发，政府可实行“毛地”出让，拆迁主体是企业或者个人，也可由村民自治组织负责，拆迁属于民事行为，拆迁合同也属于民事合同。
2、拆迁方式多样化。一是依法协议拆迁。依法协议拆迁重点要把握“度”和“时机”，要针对拆迁市场是“非直线式的”等价交换（评估价），把握对方的要求做到“短平快”，善于抓住时机，算大帐，不算小帐，统一实施拆迁行为。二是适时强制拆迁。可适当改变拆迁机构的人员构成，考虑加入被拆迁农民代表，考虑村民大会在农村房屋拆迁中发挥作用，增加农民群体决策的权利，增加被拆迁农民及其村民组织的发言权，允许由农民或村民组织聘请评估公司评估。并在此基础上使当事人有足够的机会进行平等协商，还可以在房屋拆迁上进行公开的社会听证，规定必要的“专家论证”，以当地居民的利益要求进行“公投”性的强制性拆迁。三是鼓励自拆自建。在自拆自建实施过程中，重点要做好补偿农民的既得利益损失和预期利益损失，自建房屋的面积可不低于原有房屋合法面积，价格一般不高于补偿款，并在房屋安置的区位上应给予被拆迁农民一定的选择权，在此基础上，对确有困难的农户，可以提供2000至1万元的小额无息或低息贷款作为启动资金，也可办理3万元以下的抵押贷款，以激励农民自拆自建。与此同时，对在拆迁通告规定期限内搬迁的被拆迁人和符合安置条件的承租人，可酌情给予一定的提前拆迁奖励；对“无房户”、“危房户”和住房困难户等特殊拆迁户或违建户，应做到严格考察认定，原则上可在还建面积、配套政策方面酌情给予一定补偿，做到疏堵结合。
3、还建补偿合理化。一是异地产权房安置。针对被拆迁私房所有人保留房屋产权的，拆迁人可参照被拆除房屋建筑面积，用新建房或其它住房互换产权，被拆迁人与拆迁人应按照互换房屋面积、质量的差异结算差额价款，产权调换房屋的差额价款应一次付清。拆迁人不能一次解决安置用房的，可用周转房过渡或由被拆迁人自行过渡，过渡期限应当在协议中明确，属商品住宅建设而实行异地安置的，应当一次性定居安置；就地安置户，自行解决过渡房，临时过渡周转房应具备正常的居住条件和基本生活设施。二是货币补偿安置。针对安置房建筑面积少于原房建筑面积的，少于部分按原房重置价格结合成新计价补偿，安置房建筑面积多于原房建筑面积且不超过市政府规定的人均居住标准的，多于部分按工程造价加征地费用计价。并对被拆迁私房所有人不保留产权，要求拆迁人安置的，按原房建筑面积的重置价格结合成新计价标准给予补偿；被拆迁人不保留产权，也不要求拆迁人安置的，按原房建筑面积的重置价格结合成新计价补偿。三是自拆自建安置。根据“合理布局、方便生活”的原则审查批准，凡符合规划，能够节约资金的，可以由拆迁人提供相应的基建指标、土地、资金，并对房屋造型、层高、色彩及外装修等方面提出统一要求，对房屋结构、设计图纸进行审核把关，技术人员放线后，由拆迁户联建，从而达到街景立面和层高的统一。原则上行政性规费应给予免收，服务性收费按最低标准减半征收。
4、长效管理人性化。一是健全公益拆迁管理机制。明确规范公益性拆迁范围，政府不仅从拆迁政策出发，还在各方面的政策法规中做好拆迁与公共福利的配套工作，在拆迁中统一组织协调，安排相应的还建房或中低价商品房、经济适用住房、社会保障基金、配套设施等，保证支持公益拆迁的老百姓有房住、配套生活有保障。二是健全商业拆迁管理机制。对于以商业为目的的拆迁如房地产开发等一般开发项目，政府只作宏观上的调控，发挥市场在资源配置中的基础作用，即规定申领该类拆迁许可证的开发单位、评估公司所应具备的条件和提供的材料以及审批的程序；平等、自愿、等价、有偿的拆迁补偿原则；拆迁补偿资金的备案与监督等。但对土地补偿费和安置补助费的总和已达到法定上限，仍不能使被征地农民保持原有生活水平的，应从国有土地收益中分别予以补贴。三是健全违章拆除管理机制。在工作方式上，要摸清底数，建立“一户一表”制度，调查结束后，以公告形式将调查结果告知各社区、村组和农户，严明建章建筑的处理规定，原则上对拆除违章建筑不予补偿，由违章建筑者或使用人自行拆除，逾期不拆除的，依法拆除、“一拆到底”，以料抵工，对拆除未超过批准使用期限的临时建筑，给予适当补偿，原则上不予安置。在工作方法上，要建立村、街办（镇）、区三级管理体系，形成以社区（村）为基础，以街办（镇）为主体，以主管部门为指导的工作机制。在考核奖惩上，对三级管理机构、拆迁工作人员实行严格的目标管理和责任追究，可给予每村一定的制止违章建筑奖励资金，建立每社区（村）、每街办（镇）制止违章建筑担保金制度，实行拆迁工作人员制止违章工作绩效与工资挂钩，坚决兑现，并做到对工作绩效不优的社区（村）和拆迁队伍工作人员坚决予以惩处，必要时对有关人员进行人事调整。
5、政策流程规范化。一是拆迁还建规划。在拆迁规划上，要编制好开发建设用地规划，“一步到位”的办理好用地手续，既可提前实施拆迁，也可避免项目开发时难以实施强制拆迁；在还建点用地规划上，要选择地段较好、群众认可与接受的地块规划编制还建用地，并做到一经规划，应作为永久性用地，不允许随意变更。二是征地补偿管理。因建设征地拆迁的，由建设单位按规定支付土地补偿费、青苗及房屋拆迁补偿费等费用，由农村集体经济组织掌握使用的征地拆迁补偿费用，应当实行财务公开、专款专用，并向本集体成员公布收支状况。因还建点用地的，由土地主管部门统一办理农用地转让手续，相关费用列入项目开发成本。三是拆迁执行程序。明确拆迁人与被拆迁人对补偿形式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限，经协商达不成协议的，由市主管部门裁决。当事人对裁决不服的，可以在接到裁决书之日起十五日内向人民法院起诉。凡裁决规定的搬迁期限内，或在房屋拆迁公告规定的搬迁期限内已签订协议被拆迁人无正当理由拒绝搬迁的，市相关部门可以作出责令限期搬迁的决定，逾期不搬迁的，属市政建设项目，由相关部门报请市人民政府责成有关部门予以强制拆迁，非市政建设项目，由相关部门申请人民法院强制拆迁。四是还建房出售。可参照有关法规，明确还建房属于政策性住房，购房人或还建户拥有有限产权，购买或被安置人住房满5年，购房人或被安置人可转让住房，但应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府缴纳土地收益等价款，缴纳比例政府确定；5年内，购房人因各种原因需转让住房的，由政府按照原价格，考虑折旧和物价水平等因素进行回购，以有效遏制利用还建房谋取不正当利益的投机行为。
6、实现保障科学化。首先，要建立完善的生活保障体系。在生活保障上，要从建立基金、补贴年龄、失地程度与补贴标准、递增方式、养老保险及困难学生学杂费减免和农转非等方面完善制度，重点是要尽快建立失地农民社会保障制度试点，可行后再推广，并把征地后需要安置的人员统一纳入城镇职工基本养老保险，实际操作中分档确定缴费标准和待遇标准，保障资金由个人、所在村和政府共同出资；在就医方面，要抓好目前正在实施的农村困难家庭大病救助制度的落实，并要依据政策，逐步建立完善农民合作医疗保障制度；在养老方面，对符合五保条件的，本着自愿原则，可以进入敬老院实行集中供养。其次，要建立完善的就业保障体系。加强对其就业情况的统计分析，并结合今后开发建设进程，进一步加强失地农民就业指导工作，与入园企业协调，对本地失地农民放宽用工条件并优先用工。与此同时，要对失地农民的身份进行认证，发放《失地农民证》，为失地农民提供就业扶持政策。再次，要建立完善的发展保障体系。在还建小区建设上，可采取“市场运作，有偿配套”的方式，改变传统的依靠政府投入和经营城市、以地生财建设城市的做法，采取市场运作的办法，明确小区物业管理主体，其中，开发商开发的还建小区以开发商为主体进行管理，政府委托代建和自拆自建的还建小区以社区为单位进行管理，明确除货币补偿外，实物还建后的剩余面积通过缩水，置换成商业门面股份，并在新建商铺中每平方米提取一定的配套费，建立物业管理基金，用于补偿小区物业管理费，初步形成以政府补助为辅，群众、商户和村民组织投资为主的多元化筹资机制；在长远发展上，要与促进村集体经济发展有机结合起来，积极探索分期支取土地补偿费和带地入股(以土地补偿资金入股）分红等办法，土地补偿费的支付可考虑改一次性货币直接支付为存入银行分期支取的方式，对有稳定收益的经营性项目，应积极探索以被征地农民的土地补偿款入股参与分红的模式，由集体经济组织为单位，参与项目入股建设和分红。
